Sentenza Cass Civile, sezione seconda, numero 885 del 17/01/2020 - Tachigrafo

Con sentenza n. 863/2014 il Giudice di Pace di V. rigettava l'opposizione proposta da S. C. avverso le sanzioni amministrative irrogate dalla Direzione Territoriale del Lavoro di V. congiuntamente alla Polizia Stradale di V., contenute in verbali di violazione della L. n. 727 del 1978, art. 19 e dell'art. 174 C.d.S., commi 4, 5, 6 e 8, in materia di controllo dell'orario di lavoro e di osservanza dei riposi dei dipendenti.

Avverso detta sentenza proponeva appello il soccombente, deducendo il mancato rispetto da parte della P.A. del termine di 90 giorni per la contestazione dei fatti oggetto di accertamento e la mancata comunicazione del procedimento amministrativo all'appellante. Chiedeva l'applicazione della continuazione tra le varie violazioni che ricadevano nello stesso periodo, nell'esercizio della medesima attività ed erano della stessa natura.

Si costituiva in giudizio il prefetto di V., il quale eccepiva, in via preliminare, l'inammissibilità dell'appello per mancata osservanza delle prescrizioni di cui all'art. 342 c.p.c., comma 1 e, nel merito, ne chiedeva il rigetto.

Con sentenza n. 2243/2017, depositata in data 11.7.2017, il Tribunale di V., ritenuto ammissibile l'appello, lo rigettava condannando l'appellante alle spese di lite. In particolare, il Tribunale confermava la complessità dell'accertamento che aveva comportato l'acquisizione di corposa documentazione aggiuntiva, sicchè il termine di 90 giorni non poteva decorrere dal 27.1.2012 (data dell'accesso presso l'impresa), bensì dal 3.5.2012, data in cui l'impresa ottemperava al provvedimento interlocutorio del 18.4.2012, di richiesta della documentazione aggiuntiva: da ciò, il Tribunale deduceva la tempestività della notifica dei verbali di contestazione all'appellante in data 27.7.2012.

1. - Con il primo motivo, il ricorrente lamenta la "Violazione e falsa applicazione della L. n. 689 del 1981, art. 14", là dove il Tribunale sarebbe incorso nell'errore di applicare la presunzione che l'attività di indagine fosse complessa, omettendo qualsiasi accertamento sul punto. Viceversa, nel giudizio non era stata articolata alcuna prova dell'attività svolta dall'Amministrazione, nè introdotto alcuno dei documenti o degli atti relativi all'attività; pertanto esso giudizio si basava su un'affermazione dell'Amministrazione e sulla presunzione che il tipo di attività dovesse essere complesso. Il ricorrente evidenzia che l'attività di indagine non potesse ritenersi, a priori, complicata; poichè dunque gli illeciti erano stati accertati dopo la verifica effettuata presso l'azienda il 27.1.2012, il termine per la contestazione sarebbe scaduto in data 26.4.2012. Inoltre, il ricorrente non aveva ricevuto alcuna comunicazione successiva al detto accertamento del 27.1.2012, prima della contestazione dei verbali avvenuta ben sei mesi dopo: infatti, l'Amministrazione aveva interloquito solo con l'azienda senza premurarsi di fare comunicazione ai dipendenti, quali ipotetici trasgressori.

1.1. - Il motivo non è fondato.

1.2. - Correttamente il giudice d'appello ha fatto proprio ed applicato il principio secondo cui costituisce jus receptum in tema di sanzioni amministrative che, qualora non sia avvenuta la contestazione immediata, la conclusione dell'accertamento della violazione, in relazione alla quale collocare il dies a quo del termine di novanta giorni stabilito dalla L. n. 689 del 1981, art. 14, comma 2, per la notifica degli estremi della violazione, non coincide con la conoscenza dei fatti nella loro materialità, ma si perfeziona con l'acquisizione, da parte dell'autorità alla quale è stato trasmesso il rapporto, di tutti i dati afferenti gli elementi oggettivi e soggettivi della violazione e con la indispensabile valutazione di questi ai fini di una corretta formulazione della contestazione (ex plurimis, Cass. n. 5467 del 2008; conf. Cass. n. 7681 del 2014; Cass. n. 10621 del 2010; Cass. n. 3043 del 2009).

Il principio che impone di contestare l'infrazione, quando non è possibile farlo immediatamente, entro un preciso termine di decadenza decorrente dall'accertamento, onde consentire la piena esplicazione delle possibilità di difesa dell'interessato, non vale, infatti, a superare il rilievo che la pura constatazione dei fatti nella loro materialità non coincide necessariamente con l'accertamento degli estremi della violazione e che vi sono ambiti nei quali, essendo l'accertamento condizionato da una attività istruttoria e valutativa dei fatti constatati, l'osservanza del termine deve essere individuato secondo le particolarità dei singoli casi (Cass. n. 5467 del 2008; Cass. n. 21171 del 2019).

Particolarità, queste, ritenute ravvisabili in materia di violazioni delle disposizioni previste dall'art. 174 C.d.S., rispetto alle quali l'esame dei registri di servizio e dei dischi cronotachigrafi installati sull'autoveicolo è finalizzato all'accertamento del rispetto dei limiti temporali dell'orario di lavoro e risponde, quindi, alla duplice esigenza di garantire la sicurezza della circolazione e di tutelare i lavoratori addetti al settore dell'autotrasporto (Cass. n. 25622 del 2014; Cass. n. 21062 del 2014); e ciò anche in ottemperanza alla normativa comunitaria di cui al Reg. CEE n. 561 del 2006, nonchè alle disposizioni della Circolare del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti del 22.7.2011, punto 13 (Cass. n. 4825 del 2018).

Con la conseguenza che la competenza di svolgere tali verifiche e di irrogare le relative sanzioni appartiene, oltre che ai soggetti normalmente preposti alla sicurezza stradale, anche all'ispettorato del lavoro; il coinvolgimento del quale non può non avere incidenza sui tempi dell'accertamento (Cass. n. 22896 del 2018; Cass. n. 20594 del 2016).

1.3. - Sulla scorta di tali principi, il Tribunale ha espressamente rilevato come l'accertamento notificato al ricorrente avesse costituito il culmine di un complesso processo di accertamento dei fogli di registrazione degli apparecchi cronotachigrafi, che aveva avuto inizio in occasione dell'accesso nei locali della società datore di lavoro in data 27.1.2012; ed erano proseguiti con l'acquisizione di ulteriore documentazione (in particolare altri 93 fogli di registrazione) su richiesta degli ispettori, che ne avevano dato contezza alla società con provvedimento interlocutorio del 18.4.2012, ed a cui la stessa aveva ottemperato in data 3.5.2012.

Il Tribunale ha dunque concluso rilevando come, di conseguenza, il deposito della corposa documentazione aggiuntiva avesse inevitabilemente richiesto in capo alla amministrazione procedente l'utilizzo di un ulteriore periodo di tempo ai fini della sua valutazione per una corretta formulazione della contestazione; sicchè il termine di novanta giorni non potesse decorrere dal 27.1.2012 (data dell'accesso presso l'impresa) bensì dal 3.5.2012; e pertanto ravvisando che la notifica al ricorrente in data 27.7.2012, fosse tempestiva. Laddove, per il Tribunale, le deduzioni sollevate dall'appellante (odierno ricorrente) sul presunto tentativo della P.A. di procrastinare i termini per l'espletamento degli accertamenti, con la predetta richiesta di documentazione aggiuntiva, erano rimaste, allo stato, indimostrate dovendosi ritenerle non fondate. (sentenza impugnata, pagina 3).

1.4. - Trattasi all'evidenza di una valutazione dei fatti, congruamente condotta dal giudice d'appello in coerenza con i menzionati principi. Vale, dunque, l'affermazione per la quale l'apprezzamento del giudice di merito, nel porre a fondamento della propria decisione una argomentazione, tratta dalla analisi di fonti di prova con esclusione di altre, non incontra altro limite che quello di indicare le ragioni del proprio convincimento, senza essere tenuto a discutere ogni singolo elemento o a confutare tutte le deduzioni difensive, dovendo ritenersi implicitamente disattesi tutti i rilievi e le circostanze che, sebbene non menzionati specificamente, sono logicamente incompatibili con la decisione adottata (ex plurimis, Cass. n. 9275 del 2018; Cass. n. 5939 del 2018; Cass. n. 16056 del 2016; Cass. n. 15927 del 2016). Sono infatti riservate al Giudice del merito l'interpretazione e la valutazione del materiale probatorio, il controllo dell'attendibilità e della concludenza delle prove, la scelta tra le risultanze probatorie di quelle ritenute idonee a dimostrare i fatti in discussione, nonchè la scelta delle prove ritenute idonee alla formazione del proprio convincimento (Cass. n. 1359 del 2014; Cass. n. 16716 del 2013).

Viceversa, così come articolate, le censure portate dal motivo si risolvono sostanzialmente nella sollecitazione ad effettuare una nuova valutazione di risultanze di fatto come emerse nel corso del procedimento e come argomentate dalla parte, così mostrando il ricorrente di anelare ad una impropria trasformazione del giudizio di legittimità in un nuovo, non consentito, giudizio di merito, nel quale ridiscutere tanto il contenuto di fatti e vicende processuali, quanto ancora gli apprezzamenti espressi dalla Corte di merito non condivisi e per ciò solo censurati al fine di ottenerne la sostituzione con altri più consoni ai propri desiderata; quasi che nuove istanze di fungibilità nella ricostruzione dei fatti di causa possano ancora porsi dinanzi al giudice di legittimità (Cass. n. 5939 del 2018).

Compito della Cassazione non è quello di condividere o meno la ricostruzione dei fatti contenuta nella decisione impugnata, nè quello di procedere ad una rilettura degli elementi di fatto posti a fondamento della decisione, al fine di sovrapporre la propria valutazione a quella compiuta dal giudice del merito (Cass. n. 3267 del 2008), dovendo invece il giudice di legittimità limitarsi a controllare se costui abbia dato conto delle ragioni della sua decisione e se il ragionamento probatorio si sia mantenuto entro i limiti del ragionevole e del plausibile; ciò che nel caso di specie è dato riscontrare (cfr. Cass. n. 9275 del 2018).

2. - Con il secondo motivo, il ricorrente deduce la "Violazione della L. n. 241 del 1990, artt. 7 e 8 che disciplina l'intervento degli interessati nel procedimento amministrativo con possibilità degli stessi di orientare la direzione del provvedimento finale in fase non contenziosa", poichè a giudizio del Tribunale la mancata comunicazione al ricorrente dell'avvio del procedimento non comporta violazione di alcuna norma. Viceversa, il ricorrente rileva che la L. n. 241 del 1990, art. 8 prevede che l'Amministrazione dia notizia dell'avvio del procedimento mediante comunicazione personale, con indicazione dell'Amministrazione competente, dell'oggetto del procedimento, dell'ufficio e della persona responsabile, della data entro cui deve concludersi e i rimedi esperibili in caso di inerzia dell'Amministrazione. Osserva il ricorrente che le norme sulla partecipazione al procedimento amministrativo sono espressione di principi costituzionali come quello di uguaglianza, temperando la fisiologica disuguaglianza del diritto di difesa, sussistente con il soggetto pubblico e consentendo al privato, la cui sfera giuridica possa essere incisa dal provvedimento amministrativo finale, di partecipare al procedimento destinato all'adozione del provvedimento medesimo.

2.1. - Il motivo non è fondato.

2.2. - E' principio consolidato che, nei procedimenti per la irrogazione di sanzioni amministrative, disciplinati dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, non trovano applicazione le disposizioni sulla partecipazione degli interessati al procedimento amministrativo di cui alla L. 7 agosto 1990, n. 241, artt. 7 e 8 le quali configurano una normativa generale su cui prevale la legge speciale, in quanto idonea ad assicurare garanzie di partecipazione non inferiori al minimum prescritto dall'anzidetta normativa generale (Cass. n. 14104 del 2010; conf. Cass. n. 17088 del 2019; Cass. 4363 del 2015).

D'altronde, il ricorrente non ha altrimenti specificato l'assunto sotteso alla censura, relativo alla effettiva conseguenza (nel contesto normativo) di un concreto minor grado di garanzia nel procedimento di cui alla L. n. 689 del 1981, rispetto a quello della L. n. 241 del 1990, che non è dato ravvisare. Nè, peraltro, pur denunciando la violazione di norme sul procedimento amministrativo, egli non indica quale apporto avrebbe potuto dare la sua partecipazione al procedimento amministrativo e, soprattutto, se il suo intervento avrebbe, con ragionevole certezza, determinato l'adozione di un provvedimento diverso da quello adottato dalla P.A.

3. - Con il terzo motivo, il ricorrente eccepisce la "Violazione e falsa applicazione della L. n. 689 del 1981, art. 8", sottolineando che le condotte contestate ricadevano nel vincolo della continuazione, per cui la sanzione massima applicabile sarebbe dovuta essere quella per la violazione più grave aumentata al massimo sino al triplo, trattandosi di violazioni che sono frutto di un'unica attività.

3.1. - Il motivo non è fondato.

3.2. - Questa Corte ha ripetutamente affermato che in tema di sanzioni amministrative, allorchè siano poste in essere inequivocabilmente più condotte realizzatrici della medesima violazione, non è applicabile in via analogica l'istituto della continuazione di cui all'art. 81 c.p., comma 2, ma esclusivamente quello del concorso formale, in quanto espressamente previsto dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 8 il quale richiede l'unicità dell'azione od omissione produttiva della pluralità di violazioni (Cass. n. 26434 del 2014; conf. Cass. n. 10890 del 2018). Laddove, poi, la disciplina stabilita dal citato art. 8 non subisce deroghe neppure in base alla successiva previsione di cui all'art. 8-bis medesima legge, che, salve le ipotesi eccezionali del comma 2, ha escluso, sussistendo determinati presupposti, la computabilità delle violazioni amministrative successive alla prima solo al fine di rendere inoperanti le ulteriori conseguenze sanzionatorie della reiterazione (Cass. n. 10890 del 2018, cit.).

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso. Ex D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater sussistono i presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della sezione seconda civile della Corte Suprema di Cassazione, il 29 ottobre 2019.