Ordinanza Cass Civile, sezione seconda, numero 9764 del 26/05/2020 - Tachigrafo

V. E. ha proposto opposizione al verbale di accertamento n. (OMISSIS), con cui è stato sanzionato per violazione dell'art. 180 C.d.S., commi 1 e 7, avendo circolato sul proprio veicolo, in data (OMISSIS), senza portare con sè la carta di circolazione.

Il ricorrente, non avendo ricevuto copia del verbale, aveva proposto istanza di accesso agli atti ed aveva ottenuto una copia autentica del verbale di contestazione, proponendo la successiva opposizione senza attendere la notifica dell'atto da parte dell'amministrazione. Per quanto rileva, il Giudice di pace ha dichiarato inammissibile l'opposizione, osservando che il verbale di contestazione costituisce atto amministrativo a carattere endo-procedimentale con cui si accerta la violazione, a seguito del quale si dà corso ad un'attività istruttoria destinata a concludersi con l'emanazione del provvedimento sanzionatorio definitivo.

Ha inoltre asserito che "è noto che gli atti procedimentali non sono ex sè impugnabili, essendo ricorribile esclusivamente il provvedimento amministrativo conclusivo del procedimento, che è il solo atto idoneo a modificare le situazioni soggettive dei terzi. In tal senso la notifica del verbale di contestazione svolta dalla P.a. ha la funzione di portare a conoscenza dell'interessato la riscontrata infrazione e di permettergli di far valere le proprie ragioni e rappresentare i propri interessi nell'ambito dell'istruttoria amministrativa".

Ha quindi escluso che "l'interessato possa, sulla base dell'accesso agli atti, esser titolare di un'azione, in quanto l'iter procedimentale non poteva considerarsi esaurito, nel caso in esame, se non con la notifica del provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo".

L'appello proposto dal V. è stato dichiarato inammissibile con ordinanza ex art. 348 ter c.p.c..

Avverso la sentenza di primo grado e avverso l'ordinanza di inammissibilità V. E. ha proposto ricorso in nove motivi.

1. Il primo motivo censura la violazione del D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 7, comma 3, ai sensi dell'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, per aver la sentenza ritenuto inammissibile l'opposizione avverso il verbale di accertamento, omettendo di considerare che la norma consente espressamente l'impugnazione del verbale e che il termine di trenta giorni per proporre opposizione è termine finale previsto a pena di decadenza, senza che sia preclusa la proposizione dell'impugnazione in prevenzione, prima della notifica del verbale stesso.

Quindi, avendo il ricorrente avuto conoscenza del provvedimento a seguito dell'accesso agli atti, dopo solo due giorni dalla contestazione, il ricorso doveva considerarsi tempestivo, essendo la consegna equipollente alla notifica, ai fini della conoscenza legale del provvedimento oggetto dell'opposizione.

Il secondo motivo denuncia la violazione dell'art. 383 reg. att. C.d.S., ai sensi dell'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, per aver la sentenza ritenuto che il verbale costituisse atto endo-procedimentale destinato a sfociare in un provvedimento sanzionatorio finale, unico atto suscettibile di impugnazione. Ai sensi delle disposizioni del codice della strada, detto verbale conclude - invece - il procedimento, è munito di efficacia probatoria privilegiata e non è seguito da alcuna istruttoria da parte dell'amministrazione.

Il terzo motivo denuncia la violazione dell'art. 383 regt. att. C.d.S. ai sensi dell'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 per aver la sentenza erroneamente assegnato al verbale impugnato la valenza di atto endo-procedimentale, non considerando che il verbale è atto conclusivo del procedimento sanzionatorio, suscettibile di immediata opposizione.

Il quarto motivo denuncia la violazione degli artt. 200,201, 203 e 204 bis C.d.S., in relazione all'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, per aver la sentenza ritenuto che l'adozione del verbale sia propedeutico ad un'istruttoria successiva e sia destinato a sfociare in un ulteriore provvedimento sanzionatorio.

Il procedimento sanzionatorio doveva considerarsi concluso con la redazione del verbale di accertamento, di cui il ricorrente aveva avuto conoscenza legale, essendo tenuto ad impugnarlo nel termine di legge senza dover attendere alcuna notifica.

Il quinto motivo censura l'ordinanza di inammissibilità per violazione dell'art. 12 C.d.S., richiamato dall'art. 201 C.d.S., comma 2, ai sensi dell'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, per aver il tribunale escluso che la consegna a mani del verbale di contestazione equivalesse alla notifica prevista dall'art. 201, sebbene detta consegna fosse stata effettuata dalla polizia municipale che aveva accertato la violazione.

Il sesto motivo censura l'ordinanza di inammissibilità per violazione dell'art. 204 C.d.S., ai sensi dell'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, per aver il tribunale ritenuto che solo con la notifica il verbale acquisisca la natura di titolo idoneo alla riscossione della sanzione e renda ammissibile l'opposizione, richiamando principi applicabili alla diversa ipotesi in cui sia stata emessa l'ordinanza prefettizia.

Il settimo denuncia l'erroneità dell'ordinanza di inammissibilità per violazione dell'art. 205 C.d.S., in relazione all'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 per aver il tribunale ritenuto che l'unico strumento azionabile in via preventiva dal ricorrente fosse la richiesta di annullamento in autotutela del provvedimento, richiamando erroneamente l'art. 205 C.d.S. che invece si riferisce alla sola impugnazione dell'ordinanza prefettizia.

L'ottavo motivo censura l'erroneità della ordinanza per violazione del D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 7, comma 2 e dell'art. 383 reg. att. C.d.S., sostenendo che la norma contempla un termine massimo di impugnazione, ma non preclude un'impugnazione del verbale prima della notifica da parte dell'amministrazione, dovendo ritenersi detta opposizione ammissibile e tempestiva.

Il nono motivo censura l'ordinanza per violazione dell'art. 348 ter c.p.c., ai sensi dell'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4, per aver il tribunale dichiarato inammissibile l'appello senza sentire le parti.

2. Vanno dichiarato inammissibili i motivi quinto, sesto, settimo, ottavo e nono.

Le censure denunciano plurimi errori di giudizio in cui sarebbe incorso il tribunale nel dichiarare l'inammissibilità dell'appello ai sensi dell'art. 348 ter c.p.c..

Le motivazioni dell'ordinanza non eccedono - tuttavia - dall'ambito del giudizio prognostico di non probabile accoglimento dell'impugnazione, restandone precluso lo scrutinio di legittimità, e ciò benchè il provvedimento, pur condividendo le ragioni della decisione appellata, contenga proprie argomentazioni, diverse da quelle prese in considerazione dal giudice di primo grado.

Tale motivazione aggiuntiva non integra un'autonoma ratio decidendi e non si sovrappone, sostituendola, alle tesi adottate in primo grado (Cass. 13835/2019; Cass. 15776/017; Cass. 23334/2018).

L'ordinanza di inammissibilità è difatti ricorribile ai sensi dell'art. 11 Cost. solo per vizi processuali propri purchè compatibili con la logica e la struttura del giudizio ad essa sotteso o relativamente alla pronuncia sulle spese (Cass. s.u. 1914/2016).

Il nono motivo è inoltre inammissibile per difetto di specificità, poichè pur prospettando un vizio (processuale) proprio dell'ordinanza, è del tutto carente di qualsivoglia riferimento alle vicende processuali, di cui è del tutto omessa una sia pur sintetica esposizione.

Giova ricordare che anche quando sia dedotto un vizio processuale per il cui scrutinio questa Corte è tenuta ad accedere agli atti dei precedenti gradi di merito, è pur sempre necessario che la censura sia munita dei requisiti di ammissibilità, essendo onere del ricorrente circostanziare adeguatamente la doglianza, illustrando le questioni con il preciso riferimento allo svolgimento del processo e ai fatti processuali poste a base dell'errore denunciato (Cass. 23834/2019; Cass. 18316/2018; Cass. 11738/2016).

3. I primi quattro motivi di ricorso sono fondati nei termini che seguono.

L'assunto della sentenza impugnata secondo cui il verbale di contestazione costituisce atto endo-procedimentale da cui prende avvio l'istruttoria dell'amministrazione, finalizzata ad accertare la violazione e ad adottare il provvedimento finale, si pone in evidente contrasto con l'espressa previsione del D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 7 e dell'art. 204 bis C.d.S., norme che contemplano l'impugnazione diretta del verbale di contestazione nel termine perentorio di trenta giorni dalla notificazione.

Peraltro è costante l'orientamento di questa Corte - cui va data continuità - secondo cui in tema di opposizione a sanzioni amministrative, il verbale di accertamento della violazione è impugnabile in sede giudiziale unicamente se concerne l'inosservanza di norme sulla circolazione stradale, essendo in questo caso idoneo ad acquisire il valore e l'efficacia di titolo esecutivo per la riscossione della pena pecuniaria, nell'importo direttamente stabilito dalla legge.

E' data all'interessato l'alternativa tra il proporre il ricorso amministrativo, all'esito del quale è adottata l'ordinanza ingiunzione ai sensi art. 204 C.d.S. (ricorribile al giudice di pace ai sensi del D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 6), o di adire direttamente il giudice, impugnando il verbale di contestazione ai sensi del successivo art. 7 e dal testo attuale dell'art. 204 bis C.D.S., sostituito dal D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 34 che ha diversamente disciplinato l'analogo rimedio comunque già contemplato dal testo previgente dell'art. 204 bis.

Solo al di fuori di tale ambito il verbale non incide "ex se" sulla situazione giuridica soggettiva del presunto contravventore, essendo esclusivamente destinato a contestargli il fatto e a segnalargli la facoltà del pagamento in misura ridotta, in mancanza del quale l'autorità competente dovrà procedere ad emettere l'eventuale ordinanza di ingiunzione, suscettibile, a sua volta, di opposizione (Cass. s.u. 16/2007).

3.1. E' parimenti da respingere l'assunto, per vero solo adombrato nella sentenza impugnata ma ben più esplicito nell'ordinanza di inammissibilità, secondo cui l'opposizione sarebbe stata proponibile solo a seguito della notifica del verbale, non assumendo quest'ultimo il valore di titolo esecutivo in mancanza di notifica.

Le Sezioni unite di questa Corte hanno difatti chiarito che:

a) il verbale di contestazione acquista efficacia di titolo esecutivo con modalità semplificate rispetto all'ordinanza ingiunzione;

b) tale verbale non contiene un'ingiunzione di pagamento, ma ha portata meramente ricognitiva dell'obbligo di pagare la somma dovuta a titolo di sanzione amministrativa, obbligo che nasce direttamente dalla commissione dell'infrazione al C.d.S.;

c) per effetto dell'accertamento ed in caso di mancato pagamento in misura ridotta, è la legge a fissare la somma da pagare e a consentirne la riscossione mediante ruolo esattoriale (D.Lgs. n.. 46 del 1999, art. 17 e L. n. 689 del 1981, art. 27), qualificandosi come provvedimento dell'amministrazione che, dotato di efficacia esecutiva, consente la formazione del ruolo esattoriale, il quale, a sua volta, "costituisce titolo esecutivo" per l'espropriazione forzata (arg. D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, ex art. 49), sia in caso di opposizione dinanzi all'autorità giudiziaria, sia in caso di mancata opposizione del verbale di accertamento;

d) ai sensi del D.Lgs. n. 285 del 1992, art. 201, comma 5, l'obbligo di pagare la sanzione si estingue nei confronti del soggetto cui la notificazione non sia stata effettuata nel termine prescritto.

e) la notificazione non è quindi presupposto di esistenza del titolo esecutivo, ma elemento costitutivo del diritto dell'amministrazione ad ottenere il pagamento e la sua mancanza sostanzia un vizio del titolo stesso, che non ne esclude tuttavia la sussistenza (Cass. s.u. 22080/2017).

In conclusione, l'impugnazione poteva esser proposta anche prima che l'amministrazione, ancora in termini per eseguirla, avesse provveduto alla notifica, e ciò per contestare la validità del verbale sotto profili diversi dalla suddetta omissione, posto che, nell'ipotesi in esame, la notifica segnava semplicemente il dies a quo di decorrenza del termine perentorio per l'impugnazione, potendo l'interessato proporre l'opposizione anche in via preventiva.

Sono quindi accolti i primi quattro motivi di ricorso, sono dichiarati inammissibili il quinto il sesto, il settimo, l'ottavo ed il nono.

P.Q.M.

(La Corte) accoglie il primo, il secondo, il terzo e il quarto motivo di ricorso, dichiara inammissibili le altre censure, cassa la sentenza di primo grado in relazione ai motivi accolti e rinvia la causa ad altra sezione del tribunale di Bari, anche per la pronuncia sulle spese del presente giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 11 ottobre 2019.